Mandat légal

Le niveau de développement réglementaire pour le mandat légal est élevé. Madagascar n’a pas de législation distincte pour la réglementation du secteur de l’électricité. La loi sur l’électricité (1999, loi 98 - 032) a créé l’Office de régulation de l’électricité (ORE) et sa mission a été clairement énoncée et mise à jour par le code de l’électricité (2018, loi 2017 - 020).

Clarté des rôles et des objectifs

Le niveau de développement réglementaire pour la clarté des rôles et objectifs est élevé. Les fonctions réglementaires de l’ORE et les obligations des sociétés régulées sont clairement énoncées dans la législation primaire et éliminent ainsi les chevauchements dans les rôles et obligations des différentes entités opérant dans le secteur.

Indépendance

Le niveau de développement réglementaire pour l’indépendance de l’ORE reste moyen. En effet :

• L’exécutif nomme le président du conseil d’administration (PCA) de l’ORE, le directeur général (DG) et les commissaires pour un mandat de 5 ans renouvelables une fois (cela peut réduire l’indépendance du conseil d’administration de l’ORE). De plus, il n’y a pas de mécanisme qui assure la continuité si un nouveau DG n’a pas été nommé au moment de l’expiration du mandat du dernier DG en date;
• La législation ne contient pas de disposition qui empêche le PCA et les commissaires d’occuper des postes dans les organismes régulés avant et après leur mandat à l’ORE sans observer un délai d’attente. Ceci peut nuire à l’indépendance réglementaire vis-à-vis des parties prenantes ;
• L’ORE est le décideur final sur l’approbation des tarifs. Par contre l’office ne joue qu’un rôle consultatif pour le ministre du secteur dans la délivrance et la modification des licences (un avis conforme donnerait plus de poids à l’action du régulateur) et un rôle de facilitateur dans la résolution des différends entre les entreprises d’une part, et entre les entreprises et leurs clients d’autre part. Cela a un impact négatif sur l’indépendance décisionnelle du régulateur ;
• Le financement provient des redevances perçues sur les sociétés régulées selon des modalités fixées par décret. Le niveau des rémunérations est approuvé par l’exécutif, ce qui affecte l’indépendance financière du régulateur.

Responsabilité

Sur la base des résultats obtenus au cours de l’enquête, il apparaît que le niveau de développement réglementaire pour la responsabilité du régulateur reste moyen. Le régulateur a l’obligation réglementaire de publier son rapport d’activités annuelle. Il est obligé de répondre aux demandes ou d’assister à des auditions organisées par des commissions parlementaires. Les organismes régulés peuvent contester les décisions réglementaires de l’autorité de régulation par le biais du système judiciaire existant, ce qui peut être long et frustrant pour les investisseurs privés. Aussi, le fait d’être comptable de ses actions devant l’exécutif ne confère pas suffisamment de responsabilité au régulateur. Les meilleures pratiques voudraient que le régulateur soit comptable devant la représentation nationale (parlement).

Transparence des décisions

Le niveau de développement réglementaire pour la transparence des décisions de l’ORE est substantiel, ce qui a un impact positif sur le niveau de confiance des investisseurs. Le public a un accès immédiat aux principaux documents réglementaires tels que les normes techniques, les lois, la méthodologie tarifaire et le code de réseau à travers le site internet de l’autorité de régulation www.ore.mg, et les explications qui sous-tendent ses décisions sont raisonnables. La publication des documents réglementaires et des décisions est imposée par la législation et les décisions réglementaires majeures Mais les raisons qui les sous-tendent ne sont pas publiées. La réglementation devrait évoluer dans ce sens pour plus de transparence.

Prévisibilité

Le niveau de développement réglementaire pour la prévisibilité est faible. Le régulateur a élaboré une méthodologie tarifaire dont les procédures et le calendrier des principales révisions des tarifs sont accessibles au public ett la modification des documents réglementaires clés tels que les licences, les contrats et les autorisations est faite par accord mutuel entre les opérateurs et le régulateur. Mais les tarifs n’ont pas été révisés depuis cinq ans. En plus, il n’y a pas de mécanisme qui permet au régulateur de ne pas appliquer les coûts déraisonnables encourus par les opérateurs lors des travaux tarifaires. Un cadre bien documenté d’obtention des licences pour l’entrée dans le secteur n’est pas encore élaboré, ce qui pourrait impacter négativement la confiance des investisseurs.

Participation

Il y a un niveau élevé de développement réglementaire dans la participation. La consultation des parties prenantes est inscrite dans la loi. Les entreprises de services publics régulées et les autres acteurs du secteur sont consultés que dans le cadre de réunions ad-hoc. Le régulateur prend en compte les contributions des parties prenantes lors des consultations et publie les résultats et les commentaires reçus. La publication des résultats et des commentaires reçus des parties prenantes ajoute à la transparence et renforce la participation et la confiance des investisseurs.

Libre accès à l’information

Le niveau de développement réglementaire pour le libre accès à l’information est substantiel. L’ORE a un site internet public www.ore.mg qui contient toutes les informations réglementaires nécessaires pour le public et les parties prenantes. Le responsable informatique de l’ORE est en charge du site internet, mais sa mise à jour n’est faite que pour des périodes parfois supérieures à un mois. Les meilleures pratiques voudraient que cela soit fait au moins une fois par semaine.

Régulation économique : fixation des tarifs

Le niveau de développement réglementaire pour la régulation économique, notamment en ce qui concerne la fixation des tarifs, reste faible. Bien que l’ORE ait mis au point une méthodologie de fixation des tarifs bien documentée, elle n’inclut pas de formule écrite qui prescrit comment les niveaux tarifaires de l’utilisateur final doivent être fixés. En outre, concernant les producteurs, il n’existe pas de mécanismes réglementaires de compensation pour la fourniture de capacité ferme et les services auxiliaires, ni d’indemnisation pour le coût des actifs bloqués. Et le modèle de comptabilité régulatoire n’a pas été développé pour guider les compagnies d’électricité dans leurs actions. De plus, le régulateur n’a pas mené une étude au coût du service pour être sûr que les tarifs sont en adéquation avec les coûts encourus par les opérateurs de l’électricité. Cela peut nuire à la transparence et à la crédibilité du processus tarifaire.

Régulation technique : qualité de la fourniture d’électricité

Il y a un faible niveau de développement réglementaire pour la régulation technique, et notamment le suivi de la qualité de la fourniture d’électricité. En l’absence de code de la qualité de la fourniture d’électricité (couvrant la continuité de l’alimentation, la qualité de l’onde de tension et la qualité de service), l’ORE a développé les code réseau du transport et de distribution de l’électricité. Toutefois, l’ORE devrait également mener les activités suivantes : (i) publier des rapports d’évaluation de la performance des compagnies d’électricité régulées (ii) effectuer et publier une analyse complète de la performance de la qualité de service commerciale (satisfaction du client) des compagnies d’électricité et (iii) examiner les résultats de l’analyse avec ces dernières. Cela permettra d’améliorer la relation entre les opérateurs et les consommateurs et d’instaurer davantage d’harmonie dans le secteur.

Cadre d’octroi des licences

Il y a un niveau élevé de développement réglementaire du cadre d’octroi des licences, qui a été élaboré par le ministère de l’Énergie. Le cadre couvre à la fois les systèmes connectés au réseau et hors réseau. Il comprend aussi un cadre de licence et une procédure séparée, simplifiée et légère pour les systèmes hors réseau et de petites tailles.

Capacités institutionnelles

Au regard des résultats obtenus après l’enquête, on note que le niveau de développement réglementaire pour les capacités institutionnelles de l’ORE est faible. Les capacités sont insuffisantes dans toutes les fonctions de régulation. L’absence de capacités et d’expertises adéquates risque d’affecter les performances du régulateur à moyen terme. Pour résoudre les problèmes évoqués, il est nécessaire d’élaborer un plan de renforcement des capacités pluriannuel exhaustif proposant des solutions pour le recrutement, la remise à niveau et la formation du personnel.

Développement des énergies renouvelables (ER)

Il y a un niveau substantiel de développement réglementaire pour les énergies renouvelables. Il existe une loi pour le développement des énergies renouvelables et le pays a mené une étude de potentialités en énergies renouvelables dont les résultats ont été mis à la disposition du public et d’autres potentiels investisseurs. Toutefois, le régulateur n’a pas encore développé des modèles de contrats types pour les différentes technologies afin de susciter l’attrait des investisseurs. Madagascar est un pays où la petite hydroélectricité a un grand potentiel et peut significativement accroître l’accès à l’électricité.

Mini-réseaux et systèmes hors réseau

Le niveau de développement réglementaire pour les mini-réseaux et les systèmes hors réseau est élevé. La loi sur le développement des mini réseaux a été votée et promulguée. Il existe un programme national pour soutenir le développement de mini-réseaux et leur présence dans le pays est assez importante, avec au moins 160 mini-réseaux existants. Le plan national de développement des mini-réseaux définit une voie d’électrification à moindre coût, comprenant des systèmes connectés au réseau, des mini-réseaux et des systèmes hors réseau, en délimitant clairement les zones pour chaque système. Les conditions de transfert de propriété lorsque le réseau principal enveloppe le mini réseau ont été développées pour éviter les problèmes de gestion des frontières entre réseaux. Les normes techniques pour les mini-réseaux et les normes de qualité pour les systèmes domestiques autonomes et individuels ont été élaborées. Mais malgré toute cette évolution réglementaire, l’accès à l’électricité reste un problème pour le Madagascar. Il y a lieu de développer d’autres mesures incitatives pour qu’il y ait le déclenchement attendu.

Développement de l’efficacité énergétique (EE)

Les résultats de l’enquête indiquent qu’il y a un faible niveau de développement réglementaire pour l’efficacité énergétique à Madagascar. La loi sur l’efficacité énergétique existe, les cibles sont fixées et connues et un plan national d’efficacité énergétique a été arrêté. Mais on ne constate pas une évolution dans la mise en œuvre de toutes ces politiques. Les capacités installées sont faibles à Madagascar pour une population qui reste croissante chaque année. Il y a lieu d’engager tous les acteurs du système dans l’optimisation de la consommation de la faible quantité d’énergie produite et résoudre le problème d’accès à l’électricité qui reste constant.

Performance financière et compétitivité

Les résultats de l’enquête montrent que le développement du cadre réglementaire pour la performance financière et la compétitivité de la compagnie nationale d’électricité est faible. En effet, l’étude du coût du service n’a pas été réalisée par l’ORE au cours des cinq dernières années. Le niveau actuel du tarif moyen de l’utilisateur final ne couvre pas les coûts d’exploitation de la compagnie d’électricité. Le taux de recouvrement des factures est de 71 à 99%. Des pertes de l’ordre de 20 à 30 % sont prises en compte dans les tarifs, mais aucun objectif de réduction de celles-ci n’a encore été convenu avec le régulateur. Les procédures pour la révision des tarifs aux utilisateurs finaux n’ont pas été élaborées et le calendrier n’a par conséquent pas été fixé. Toutefois, des mesures réglementaires ont été mises en place pour lutter contre le vol d’électricité. Il n’y a pas de mécanisme permettant au régulateur de rejeter les coûts engagés par la compagnie d’électricité lorsqu’il les juge déraisonnables, notamment ceux en rapport avec des pratiques d’approvisionnement non transparentes. L’absence de cet encadrement réglementaire n’est pas de nature à créer un cadre performant et compétitif pour les entreprises de l’électricité.

Qualité de la fourniture d’électricité

L’enquête a montré que le niveau de développement du cadre réglementaire pour la qualité technique et commerciale de la fourniture d’électricité de la compagnie nationale est faible. Il n’y a pas de dispositions réglementaires imposant aux compagnies d’électricité de conduire des évaluations des actifs pour en connaître la vraie valeur nécessaire dans le calcul tarifaire. Des indicateurs importants tels que le SAIDI et le SAIFI ne sont pas calculés et, par conséquent, ne sont pas pris en compte dans le calcul tarifaire. Cela n’est pas de nature à inciter la compagnie d’électricité à améliorer la qualité de sa fourniture d’électricité et impacte négativement la confiance des consommateurs.

Facilitation de l’accès à l’électricité

Il existe un niveau faible de développement réglementaire pour la facilitation de l’accès à l’électricité. Il n’y a pas des mécanismes spécifiques en place pour améliorer l’accès à l’électricité. Les raccordements au réseau après paiement n’ont pas des délais seuil pour leur réalisation. Le gouvernement, la compagnie d’électricité et les communautés fournissent des fonds pour l’électrification rurale dans le pays. Les fonds du gouvernement et des communautés ou ONG ne leur sont pas remboursés alors que les fonds fournis par la compagnie d’électricité dans les projets d’électrification rurale sont pris en compte dans les tarifs.